中小企业信用担保的规范与创新

唐山市中小企业创业辅导（信用担保）中心  张硕

一、发展中小企业信用担保的意义

中小企业是国民经济的重要组成部分，对经济发展、解决就业和维护社会稳定起着举足轻重的促进作用。中小企业的发展有利于解决“三农”问题，缩小城乡差距、地区差异，实现共同富裕；有利于启动民间投资，鼓励非公有制经济，促进多种所有制共同发展；有利于鼓励创业，扩大就业与再就业，缓解城镇化过程中巨大的就业压力；有利于推动科技向现实生产力的转化，优化经济结构，促进经济增长方式的转变和经济结构的调整，尤其是促进第三产业的协调发展具有重要的意义；有利于国有经济战略重组的需要，可以吸收国有企业低效的资源，分流企业人员，分担负担，优化资源培植，更好地促进国有经济核心竞争力的培育和加强；有利于创业和创新，增强经济活力和效率。 最新统计数字表明，全国工商注册登记的中小企业占全部注册企业的99%，中小企业工业总产值、销售收入、实现利税分别占总量的60%、57%和40%；在90年代以来的经济快速增长中，工业新增产值的76.7%来自中小企业；流通领域中小企业占全国零售网点的90%以上；近年来的出口总额中有60%以上是中小企业提供的。改革开放以来，从农村转移出的2.3亿劳动力绝大多数在中小企业特别是乡镇企业中就业，全国1.5亿工业就业职工中有1.1亿分布在中小企业，约占总数的75%。我们可以清晰地看到，大力发展中小企业是全面建设小康社会的必由之路。这是从国民经济发展的全局角度和全面建设小康社会的战略高度来把握而得出的必然结论。然而，中小企业所获得的金融资源与其在国民经济和社会发展中的地位作用却是极不相称的。

世界各国的实践表明，制约中小企业发展的首要瓶颈是融资难问题。同样，我国的中小企业也遭受融资难的“困扰”。主要体现在：一是获得信贷支持少。据统计，我国300万户私营企业获得银行信贷支持的仅占10%左右。2003年全国乡镇、个体私营、“三资”企业的短期贷款占银行全部短期贷款的比重仅为14.4％。二是直接融资渠道窄。由于证券市场门槛高，创业投资体制不健全，公司债券发行的准入障碍，中小企业难以通过资本市场公开筹集资金。据中国人民银行2003年8月的调查显示，我国中小企业融资供应的98.7%来自银行贷款，即直接融资仅占1.3%。三是自有资金缺乏。我国非公有制企业从无到有、从小到大、从弱到强，企业发展主要依靠自身积累、内源融资，从而极大地制约了企业的快速发展。据国际金融公司研究资料，业主资本和内部留存收益分别占我国私营企业资金来源的30%和26%，公司债券和外部股权融资不足1%。

财政部财政科学研究所所长贾康认为：现阶段大银行不可能为中小企业提供较充分的、甚至起码的融资支持，需要加入信用担保体系的作用。国际经验表明，即使是发达市场经济国家，也需要政策性的中小企业信用担保。尤其是在后发国家的“赶超”过程中，信用担保重要性更为突出。 建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行作法，截止目前，全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。建立中小企业信用担保体系，既是解决中小企业的融资“瓶颈”，提高中小企业的融资能力，增强金融机构对中小企业的放贷能力的重要途径，也是优化融资环境的重要手段之一。健全的信用担保体系会有力地促进中小企业的健康发展，有利于中小企业扩大就业，促进技术创新和增加财政收入。

二、我国中小企业信用担保的现状

我国的中小企业信用担保实践始于1992年。1999年6月14日，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，我国中小企业信用担保体系开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善形成社会化信用体系建设阶段。截止2000年底，全国已有30个省自治区直辖市组建了200多个城市中小企业信用担保机构，已有13个省自治区直辖市组建了省级中小企业信用再担保机构，募集各类担保资金已达80亿元，预计可以为中小企业提供300至500亿元担保支持。另外，为中小企业提供担保服务的商业担保公司和互助担保机构也已有100多个。。这些信用担保机构的建立对缓解我国中小企业融资难问题起了积极作用，然而目前中小企业信用担保体系还很不健全，存在一定的问题。

1.担保机构管理分散化，规模过小

从各个地区来看，由于各地经济发展状况又千差万别，政府领导认识不一致，发起部门各异，因而担保机构的分布呈现出高度分散化的趋势。担保机构的主管部门有的是政府，更多的是相关部门如经贸委、财政局、乡镇企业局、工商联等。各机构的章程、担保办法各不相同，管理体制也存在差别。在地方政府财力本来就有限的情况下，又分散出资，不可避免地造成担保机构普遍规模过小，远远不能满足中小企业的实际资金需求。以经济基础较好的江苏省为例，据抽样调查，江苏16个市、县级担保公司平均注册资本仅为330万元，按放大5倍来计算，平均担保能力不到2000万元。

2.缺乏资金补偿机制

政策性担保机构是中小企业信用担保体系的主要支柱。政策性担保机构不以盈利为主要目标，收取的担保费用很低，资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主，但地方财政资金和资产划入大都是一次性的，且规模不大，缺乏后续资金注入及补偿机制。现有的商业性担保机构资本实力也较弱，同样缺乏资金补偿机制，大多数商业性担保机构把高担保费作为资金补偿来源，部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费，一些机构的担保费甚至更高。而在国际上大多数国家的担保费一般为1%左右。由于担保机构缺乏资金补偿机制，使其承保能力弱，发展困难，从而一旦发生代偿就有财务亏损或破产的危险。

3.缺乏风险分散机制

一般来说，为了分散和规避风险，担保机构不是进行全额担保，而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保，在担保机构和银行之间分散风险。据国际经验，担保机构承担责任的比例一般为70～80%，其余部分由协作银行承担。而我国由于缺少明确的制度规范，再加上目前担保机构的实力过于弱小，很难得到银行的信任，许多银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，不少担保机构甚至被迫承担了100%的信贷风险。这样不仅造成担保机构责任与能力的不对等，也弱化了银行对企业的考察和评估，加大了整体风险，严重制约着担保机构的发展和担保业务的开展。

4.担保品种单一，期限过短

目前我国多数担保机构为中小企业提供的担保期限为3个月到半年，最长不超过一年；担保品种基本上局限于流动资金，很少有设备、技术改造之类的长期贷款担保。而国际上多数国家都是对中小企业的长期贷款提供担保，担保期限一般在2年以上；最长的是美国，长达17年。担保品种也很丰富，包括创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等。

5.担保机构缺乏专业人才，内部管理混乱

由于我国过去专业担保机构少，近三年担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保人才更加短缺。而且，由于我国目前尚没有建立担保从业资格准入制度和失信惩罚制度，造成了现有从业人员能力和素质偏低。不少地方政府出资的担保机构由政府官员担任，不熟悉担保业务，运作不规范。从内部管理来看，很多担保机构缺乏规范的担保保证金制度、集体审核制度、风险内控制度、运行监测制度、代偿制度和债务追偿制度等，担保过程中存在的行政指令担保、人情担保和拍脑袋担保等现象，使得担保机构信用度降低，风险加大。

6.缺少对担保机构的法律规范

尽管我国于1995年就颁布了《担保法》，但是该法是规范担保行为而不是规范担保机构的。自开始中小企业信用担保试点以来，国家经贸委和财政部分别发布了一系列有关中小企业信用担保的管理办法，但是这些办法主要是针对政策性担保机构，适用范围比较窄，缺乏对其他组织形式担保机构的管理办法，因此，当前迫切需要规范担保机构的法律。

  三、中小企业信用担保规范与创新的几点设想

1、发挥政府的作用，建立担保资金补偿机制

由于担保项目的风险很高，不适合纯粹的商业化运作。目前世界各国的中小企业信用担保机构大多属于政策性信用担保机构，以执行国家的经济产业政策为目的，而不是以单纯营利为目的。为了保障担保业务的顺利进行，政府每年要为担保机构注入部分资本金，担保项目的最终赔付也由政府承担。此外，政府还制定减免税等各项优惠政策来促进担保机构的发展。我国现阶段中小企业信用担保资金虽然也主要来源于财政，但财政支持的力度还不大，担保基金规模仍然偏小。政府应该在财政中增加对中小企业信用担保体系的投入，逐步形成符合国际惯例的、具有中国特色的中小企业信用担保预算及补偿机制。同时，应采用“政策性基金，市场化运作，法人化管理”的运作模式，政府对担保机构和担保业务进行宏观指导和管理，避免过多行政干预。

2、加强与银行的协作力度，共担承担风险

银行与担保公司应分担风险，按照国际惯例，当一笔坏帐发生后，银行应与担保公司按合同约定比例，分担坏帐损失，通过风险共担，银行与担保公司成为利益共同体，共同努力防范贷款风险。在国际上，担保公司一般承担约70%。如日本、德国为50%—80%、法国为60%-70%、美国为80%、加拿大为85%，其余部分由银行承担。然而在中国，担保公司往往要100%承担坏帐损失，既不利于担保公司的生存发展，又增加了银行放贷的随意性。可以尝试实行担保公司和银行的风险共担。一旦出现企业不能还款的情况，担保公司和银行应按一定的比例共同承担损失。这种风险共担机制，将银行、企业、担保公司三者结为利润共同体，把风险化为三者共同做好贷款业务的合力，从而塑造新型的“银企保”关系。通过长期合作，银行与担保公司形成信任之后，银行可以不用调查企业，根据担保公司的意见直接贷款，并把自己认为可靠的项目推荐给担保公司承保。

 3、创新业务品种，有效防范风险

担保品种的创新是担保机构永恒的话题。担保机构必须在注重担保资本金的效益下，才能够有效防范风险，而要追逐资金使用效益，必须在担保品种的创新上下功夫。

从大的业务品中上分，我们可以将担保业务分为贷款担保和履约担保两部分。我国是发展中国家，目前，贷款难仍然是制约中小企业发展的主要障碍。作为为中小企业提供担保扶持的担保机构，无形之中就将贷款担保放在了主要位置。应该说，这种状况是社会经济发展的必须阶段，也是国家设立担保机构的初衷。但是，作为担保业公司，必须清醒地认识到履约担保才是国际主流，同时，也只有发展履约担保，才能有效防范担保风险。所以，我们就应当积极探索履约担保新品种，不断积累经验。

谈到担保品种的创新，我们主要指履约担保而言。因为贷款担保无论如何变化，只是在款项的用途范围之内，而履约担保其含义就十分丰富。通俗地说，凡是社会经济交往中的任何一方对对方的信用存有疑虑，就需要履约担保。从企业角度看，它涵盖了从采购合同的订立，到组织生产、加工运输、货物销售、收付款项、诉讼保全等等各个环节，其可供创新的范围和品种极其宽广而有潜力。因此，担保品种的创新，并不是十分困难的事情。只要市场有需求，我们可以在企业经营的任何环节、每个步骤上创新无数个履约担保品种。所以，作为担保机构，我们需要注意的应当是在企业经营的哪个环节更有为其提供履约担保的可能，从而在不断的担保实践活动中总结其出现的概率，相对固定若干个市场较大的品种，并不断摸索从事这些业务品种的规律，进而调整自己公司的人员知识结构以符合市场的这种需要，形成在一定品种范围内具有竞争优势的担保机构。 目前，我国的担保机构经过两年多的实践，已经在履约担保方面创新了很多的业务品种，例如投资履约担保、商品买卖担保、出口退税担保、注册资本金担保、诉讼财产保全担保、工程履约担保、科技三项费用担保、货物运输担保等等。应当说，这其中没有什么创新的规律可循，也无深奥的经验可以借鉴，只要有创新的意识，新品种的诞生即可随手捻来。

4、加强与保险机构的合作，有效分散风险

允许并鼓励保险公司的介入，为担保进行保险是实质上的再担保。这样，可以有效避免政府的“习惯性干预”，减轻财政压力，又能增加风险承担的主体，从而降低企业信用风险，促进市场发展。对担保公司而言，保险公司的介入一方面可以与其共同承担违约风险，另一方面又可以保障银行按期收回款项。再担保体系的发展可以促进我国社会信用体系的建立和完善，从而降低整个金融市场的信用风险。

5、担保与风险投资的结合

风险投资可以与担保业接轨，走出一条新的发展之路。担保公司可以与商业银行合作推出 “高新技术创业企业专项资金担保”项目，为创业型高新企业提供融资担保，以担保为手段进行风险投资。在一定条件下，将贷款担保资金全部或部分转成被担保企业或资本运营项目的股权，将用于直接投资的风险投资资金部分转成担保基金，利用担保的放大功能为投资项目取得银行贷款，以扩大投资面，分散投资风险，提高投资成功率。担保投资业务控制的各种资产，除与风险投资一样采用转让和上市方式变现外，还可以解除担保的方式退出担保投资项目。

6.健全中小企业信用法律体系

目前，关于专业信用担保机构的市场准入与退出，担保人员从业资格，信用担保机构财务及内控制度，担保业务范围和种类等问题尚无明确法律规定，不利于担保业的规范发展。为此，应当抓紧制定《中小企业信用担保管理办法》，规范信用担保机构的准入、退出及内控制度，明确信用担保机构的行业定位及职能，进一步促进全国中小企业信用担保机构的规范化发展。